Jump to Navigation

Реформы по-русски

Сегодня ясно: идея создания единого монополиста морских портов России была обречена на провал.

От передела к переделу
Первой в СНГ реформы портовой деятельности начала Россия. При этом вопрос сохранения в государственной собственности всех гидротехнических сооружений рассматривался как вопрос национальной безопасности и потому даже не дискутировался.
Практически сразу после распада СССР, в 1992 году, были созданы морские администрации портов (МАП). Одновременно через акционирование начался процесс формирования частных стивидорных компаний на базе бывших портов. Этим компаниям МАПы, наделенные хозяйственно-административными функциями, сдавали государственные причалы в аренду. Кроме того, они собирали портовые сборы и отвечали за безопасность мореплавания: Десять лет реформ прошли, в первую очередь с пользой для частного капитала: окреп институт частных операторов и стивидоров, акции портов вышли на фондовый рынок и уже не раз поменяли своих хозяев. Но и МАПы, аккумулируя на своих счетах портовые сборы, все прочнее становились на ноги.
Однако через 10 лет были объявлены очередные реформы. В результате их на свет появились федеральное государственное унитарное предприятие «Росморпорт» и администрации морских портов, из-за чего в аббревиатуре МАП пришлось переставить буквы.
Как ни покажется странным, но инициатором новой волны преобразований в портовом хозяйстве выступила прокуратура и другие контролирующие органы. Дело в том, что морские администрации портов согласно своим уставам наделялись и административно-хозяйственными, и контрольно-надзорными полномочиями. Это противоречило российскому законодательству, которое запрещает одной организации совмещать эти функции. На несоответствие постоянно обращалось внимание, особенно активно выступала прокуратура Санкт-Петербурга.
Была еще одна «лингвистическая» неувязка, которая, тем не менее, ставила под сомнение вообще правомочность существования МАПов. Российский Кодекс торгового мореплавания (КТМ) оперирует другим названием - администрации морских портов (АМП). Это противоречие надо было также устранять.
Если схематично, то идея была проста. Привести в соответствие с КТМ название морских администраций и оставить за ними контрольно-надзорные полномочия, присущие капитании портов. Для выполнения хозяйственных функций с нуля создавалось ФГУП «Росморпорт». Предприятие должно было взять в свое управление государственное имущество портов, не подлежащее приватизации. Идея получила поддержку правительства России и легла в основу постановления № 705, принятого почти четыре года назад.

Монополист может все?
Сразу скажем, что у предложенной схемы управления портовым хозяйством аналогов в мире нет. Как сегодня рассказывают авторы концепции, их меньше всего интересовал чужой опыт. Россия искала свой особый путь управления транспортной отраслью. Авторов разработки морской концепции особенно воодушевил результат реформ на Российских железных дорогах.
Но ситуация там была иная. РЖД как один из самых мощных монополистов российской экономики в ходе реорганизации и разделения функций вначале шли по пути демонополизации. На сегодняшнем этапе уже реформированное ОАО «РЖД» возвращается к монопольному управлению железной дорогой.
Портам предложено было пойти в обратном направлении: при разделении функций от демонополизации перейти к монополизации. Результатом реформ, по сути, должно было стать создание еще одного мощного государственного монополиста - ФГУП «Росморпорт», способного играть в экономике страны не меньшую роль, чем РЖД, РАО «ЕЭС»... Ведь все гидротехнические сооружения страны, причалы и т. п. - все, согласно постановлению правительства, переходит «Росморпорту». Управление крупной производственной базой предполагало создание «Росморпортом» собственных стивидорных компаний. Они должны были составить достойную конкуренцию существующим частным операторам и тем самым снизить степень их диктата на рынке.
Единый хозяин всего портового хозяйства страны призван был с государственных позиций решить и другие проблемы. Например, несовершенную методику расчета арендной платы для портов. Фиксированные государственные ставки ниже коммерческих, что стимулирует дальнейшую сдачу имущества в субаренду. Безосновательный рост коммерческих цен подстегивал рост стоимости услуг на перевалку. При этом государство получало ничтожно мало. Но проблему эту было некому поднимать: арендная плата шла в «Росимущество».
Предлагаемая реформаторами схема наделяла «Росморпорт» возможностью регулировать арендные и другие хозяйственные отношения в интересах предприятия. А интерес ФГПУ лежал в дальнейшем развитии портов, инвестировании в портовую инфраструктуру, что, как известно, требует очень больших средств.

По закону Паркинсона
Одновременно реформа ограничивала влияние администраций морских портов. То же постановление правительства оставляло за ними право только на получение портовых сборов, связанных с безопасностью мореплавания. Другая часть сборов рассматривалась как плата за оказанные услуги, т. е. за хоздеятельность, потому была передана «Росморпорту».
Так как АМП лишались основного источника средств и получали статус бюджетных организаций, постановление предписывало в трехмесячный срок определиться с вопросом финансирования администраций из госбюджета. Забегая вперед, отметим, что этот пункт до сих пор не выполнен. Администрации содержатся в основном за счет части портовых сборов. Говорят, им хватает. Впрочем, реформа вопрос распределения портовых сборов окончательно не решила. В ближайшее время планируется определенную часть портовых сборов передать Минобороны.
Что касается других пунктов постановления, то одни так до сих пор и не выполнены, другие все еще находятся в процессе осуществления. Реформа как-то незаметно застряла на полпути к главной цели. Одна из ошибок - у реформы не было единого «хозяина». Каждый из исполнителей вносил в нее коррективы по своему усмотрению. В конце концов, идея концепции была искажена, и задача разделения функций сама по себе забылась.
Много, например, на сегодняшний день несогласованностей, связанных с распределением должностных обязанностей. К сожалению, при составлении штатного расписания администрации морских портов и ФГУП «Росморпорт» исходили не столько из идеи разделения функций, сколько из желания «захватить» для своего департамента как можно больше полномочий. В результате во многих случаях обязанности дублируются. Словом, все по классике: бюрократическая структура плодит себе подобных.
Концепция создания «Росморпорта» подразумевала, что численность управленцев, занимающихся портовым хозяйством, вырастет максимум на 10 %. Но персонал вырос как минимум в два раза, если не больше. Только в одном «Росморпорте», где уровень зарплаты выше, работает пять тысяч человек, в составах АМП - около трех тысяч.

Ключевое слово - имущество
А главное из невыполненного - процесс передачи имущества от «Росимущества» «Росморпорту» до сих пор продолжается.
Часть документов находится в стадии изучения, некоторые договоры ждут своего рассмотрения в «Росимуществе» по году. Это непросто, когда участие в процессе принимают два ведомства, далекие по своей деятельности друг от друга.
Осложняет работу тот факт, что передается имущество, которым на момент создания «Росморпорта» распоряжались морские администрации. Это здания, в которых сидели МАПы, это причалы, сданные ими в аренду стивидорным компаниям: Сотрудникам «Росморпорта» самим приходится выискивать документы, подтверждающие на основании чего и кому передано то или иное имущество. Процесс идет настолько сложно и запутанно, что вряд ли сегодня найдется знающий, какими активами уже обладает «Росморпорт». И (что особенно важно) какая доля имущества передана. Ее нельзя посчитать, потому что точно не известно, каким портовым имуществом, не подлежащим приватизации, обладает Россия.
Как уже говорилось, концепция создания «Росморпорта» писалась с оглядкой на «первопроходцев» - РЖД. Они блестяще прошли первый этап реформ. Провели колоссальную работу по инвентаризации всего имущества железных дорог. Были оценены все активы - вплоть до валенок для путейцев. Такая же схема предполагалась для проведения реформы в морских портах. Благо железнодорожники разработали соответствующие программы, что удешевляло и ускоряло инвентаризацию в портах. Если бы реформы начали с учета, то сегодня точно знали бы, что передано, что еще имеется в наличии, насколько эффективно используется это имущество, и что уже успели утерять:
Однако, когда встал вопрос об инвентаризации портового хозяйства, посчитали эту работу дорогостоящей. Ограничились подсчетом крупных объектов.
Безусловно, цена вопроса сыграла главную роль в затянувшейся истории возвращения госсобственности и разделения функций. Ключевое слово здесь - «имущество». А ведь предлагаемая концепция ставила под угрозу имущественные интересы частных операторов, прежде всего тех, кто взял порты в аренду у МАПов на 49 лет.

Диктует частный оператор
Оставим в стороне саму идею монополизации портового хозяйства. Вопрос спорный, но, похоже, время в этом споре уже поставило точку. «Росморпорт» не смог встать в ряд главных российских монополистов. И вряд ли ему это удастся. Сегодня уже ведется речь об акционировании ФГУ предприятия.
Вызывает сомнение и сама идея создания «Росморпортом» собственных стивидорных компаний, альтернативных частным. Даже трудно представить, на каком основании «Росморпорт» мог бы попросить уйти с причалов работающих там частников.
До конца не решен вопрос законодательного закрепления имущественных прав портов, построенных на частные инвестиции. В этом случае кому что принадлежит, если априори все гидротехнические сооружения являются государственными?
Последнее время еще один важный для портов вопрос стали поднимать таможенники и пограничники. Они отказываются работать в законодательно не установленных портах. А в России всего несколько портов, зарегистрированных и утвержденных по всем правилам.
Дело в том, что регулировать вопрос о создании, функционировании, закрытии портов и т. п. должен был, согласно КТМ, Закон о портах. Он до сих пор не принят: после всех необходимых согласований проект застрял в правительстве. Возможно, в предложенном виде закон не выгоден Госкомрыболовству и крупным стивидорным компаниям, деятельность которых ограничили бы многие его нормы. Проект закона, например, рассматривает порт и как пограничный пункт пропуска, поэтому не допускает иностранные компании к строительству портов в России.
Не должны зависеть от инвестора (своего или чужого) контролирующие органы. Недавно президент В. В. Путин высказал опасения по поводу того, что 300 из 400 пунктов пограничного пропуска страны построены и оборудованы на частные средства.
Как нет в российском законодательстве ответа на вопрос, кто устанавливает порт, так нет и ясности - кто устанавливает территорию и акваторию порта. Это тоже вызывает много проблем. Поэтому сейчас готовится постановление правительства об установлении границ территорий и акваторий портов, для чего описываются все их координаты. Принятие такого документа для портов очень важно. Тогда земли порта можно будет отнести к землям транспорта, что освободит предприятия от уплаты высоких налогов на землю.

 



Bst | by Dr. Radut