Jump to Navigation

О статусе государства-наблюдателя в Дунайской комиссии

 Начавшийся более десяти лет назад процесс пересмотра Конвенции о режиме судоходства на Дунае, подписанной в Белграде 18 августа 1948 г., близок к своему завершению. И хотя до созыва дипломатической конференции, на которой будет принят адаптированный к современным условиям текст Белградской конвенции, пройдет, вероятно, еще не менее года, согласованная в июне 2005 г. новая, хотя и не окончательная, редакция документа позволяет сделать один вполне очевидный вывод: с принятием усовершенствованного «закона», регулирующего международно-правовой режим Дуная, потребуется серьезный пересмотр многих действующих «подзаконных актов», вытекающих из содержания Белградской конвенции.
К числу документов Дунайской комиссии (ДК), которые, несомненно, будут пересмотрены, относятся и Правила процедуры ДК, регулирующие внутреннюю деятельность комиссии. Эти правила, в соответствии со статьей 6 проекта обновленной Белградской конвенции, должен принимать Совет ДК — новый руководящий орган комиссии.
Сегодня в Правилах процедуры существует раздел V «Государства-наблюдатели» (статьи 38—47). Он был принят постановлением 60-й сессии Дунайской комиссии в 2002 г., уже после того, как статус наблюдателя в ДК получили Франция и Турция (в 2001 г.), а также Чехия и Нидерланды (2002 г.).
При разработке положения о государстве-наблюдателе Дунайская комиссия исходила из аналогичных нормативов, которыми руководствуются две другие международные организации — Центральная комиссия судоходства на Рейне (ЦКСР) и Международная комиссия по защите реки Дунай. 
У специалистов УкрНИИМФа некоторые предложенные ДК формулировки изначально вызывали возражения, однако обращения института в Укрморречфлот перед 59-й сессией комиссии в апреле 2001 г. и перед совещанием экспертов по юридическим и финансовым вопросам (октябрь 2001 г.), никакой реакции департамента не вызвали — случай, к сожалению, далеко не единичный.
Основные замечания касаются положения о соответствии государства, подавшего заявку на предоставление ему статуса наблюдателя, следующим двум критериям (статья 41 Правил процедуры):
— готовность и способность оказывать практическое содействие улучшению условий судоходства на Дунае;
— географическая близость к водной магистрали Рейн — Майн — Дунай.
Первый критерий применительно к непридунайскому государству может означать, в первую очередь, финансирование этим государством дноуглубительных или иных гидротехнических работ, совершенствования навигационной путевой обстановки, выполнения других операций, связанных с обеспечением безопасности судоходства на Дунае, либо оказание своими плавсредствами технической помощи при выполнении данных работ по договору и за счет придунайского государства либо ДК.
Если обратиться к уже имеющейся практике участия в деятельности ДК государств-наблюдателей (Франция, Турция, Чехия, Нидерланды), то ни одно из них за 4 года с указанной стороны себя не проявило, и уж во всяком случае при рассмотрении на сессии ДК вопроса о предоставлении этим государствам статуса наблюдателя не было никаких оснований полагать, что именно задекларированным способом они окажут «практическое содействие улучшению условий судоходства на Дунае». При этом следует также иметь в виду, что финансовое участие государства-наблюдателя в работе ДК может быть только добровольным и направленным лишь на оплату дополнительных расходов комиссии в связи с участием в ее работе этого государства или в связи с оказанием ему комиссией специфических услуг (статья 46 Правил процедуры). Подобный взнос в бюджет ДК был сделан только однажды Францией и к улучшению условий судоходства на Дунае он не имел никакого отношения.
Исходя из приведенных соображений предлагается заменить рассмотренный выше критерий на более реальный: «способность содействовать поддержанию, развитию и информационному обеспечению дунайского судоходства». Логическое наполнение такого критерия вполне очевидно: это содействие привлечению грузопотоков на Дунай, увеличение заходов на реку судов под флагом данного государства, предоставление им Дунайской комиссии экономической, статистической и иной информации в интересах дунайского судоходства и, наконец, оказание технической или финансовой помощи в интересах судоходства — как один из маловероятных, но теоретически возможных способов практического влияния на ситуацию в дунайском судоходстве со стороны непридунайского государства.
Посмотрим, насколько соответствуют второму из указанных выше критериев государства, уже являющиеся наблюдателями в ДК, или которые могут ими стать в будущем. Само понятие «географическая близость» является настолько расплывчатым, что, полагаю, на практике, исходя из интересов как заявителей, так и самой Дунайской комиссии, этот критерий придется во многих случаях просто игнорировать.
Сегодня понятию «географическая близость к водной магистрали Рейн — Майн?— Дунай» полностью соответствуют Франция и Нидерланды, а если более точно, то эти государства, являясь прирейнскими, расположены непосредственно на водной магистрали. Можно согласиться с понятием «близость к водной магистрали» применительно к Чехии — от реки до государственной границы Чехии напрямую не более 30?км. Однако по отношению к Турции, расположенной от Дуная в 200 км, понятие «близость к водной магистрали» является уже в определенной мере вольным толкованием термина, которому в Правилах процедуры ДК не дано определения.
Опять-таки сказанное выше не означает, что Дунайская комиссия не может быть заинтересована в предоставлении этому государству статуса наблюдателя в ДК. Достаточно сказать, что на долю судов под турецким флагом приходится в отдельные годы до 30 % общего количества судов, проходящих Сулинским каналом, а грузы, перевезенные с Дуная в направлении морских портов Турции (и обратно) в прежние годы исчисляются сотнями тысяч тонн. Значительна доля флагов и других непридунайских стран, постоянно работающих на Сулинском канале,?— Сирии, Мальты, Ливана и проч.
И, наконец, как быть с теми явно «неблизкими» странами, которые уже выразили желание стать наблюдателями в ДК или которые по всем параметрам в подобном статусе явно заинтересованы и наверняка об этом еще заявят? Самый простой пример — Казахстан, который, как следует из выступления представителя этой страны на юбилейной сессии ДК в апреле 1998 г. в Будапеште, уже обращался с подобным запросом в Дунайскую комиссию. На этой же сессии была упомянута и Грузия. В условиях развития евроазиатских транспортных связей (чему в последнее время уделяется особое внимание), желание Казахстана или Грузии, подай они официальную заявку в ДК, по всей вероятности, не будет проигнорировано. 
В определенных условиях наверняка не остались бы без внимания заявки отдельных «далеких» государств Восточного Средиземноморья, Северной Африки, других регионов, на которые в прежние годы перевозились в дунайско-морском сообщении (ДМС) многие сотни тысяч тонн грузов. 
Не в интересах Дунайской комиссии отказывать в просьбе тем государствам, которые действительно могут способствовать развитию дунайского судоходства, вне зависимости от установленных критериев придания им статуса государства-наблюдателя. Но в таком случае от существующей редакции приведенных выше формулировок в Правилах процедуры ДК нет и никакой пользы — здесь теория и практика явно расходятся.
Есть и другие, менее существенные, но все же необходимые замечания по тексту раздела «Государства-наблюдатели». Например, в той же статье 41 говорится о том, что государство-заявитель должно обосновать свою «заинтересованность участвовать в дунайском судоходстве». Правильнее все же говорить не об участии, а о возможности государства «содействовать поддержанию и развитию дунайского судоходства», что совсем не исключает, как частный случай, и участие непридунайского флага в судоходстве на реке.
Не кажется излишней возможность ограничения участия наблюдателей в обсуждении строго конфиденциальных вопросов, касающихся только стран — членов ДК (подобное положение существует в правилах ЦКСР). В этом случае содержащееся в статье 45 Правил процедуры ДК положение о необходимости соблюдения конфиденциальности проводимых Дунайской комиссией обсуждений, с одной стороны, является излишним, поскольку в такой редакции оно распространяется практически на всю работу ДК, а с другой стороны — недостаточным при обсуждении «внутрисемейных» проблем государств — членов ДК.
Требуют некоторой правки и другие положения, не совсем четко изложенные (например, фраза «относящиеся к делу информационные материалы», статья 45) либо не вполне корректные («государство… может быть лишено этого статуса… из-за своего поведения», статья 47) и т. д.
Корректировка раздела «Государства-наблюдатели» в Правилах процедуры ДК представляется необходимой, ибо данный раздел регулирует не внутренний распорядок работы комиссии, а ее взаимоотношения с другими государствами, в той или иной мере заинтересованными в развитии и совершенствовании дунайского судоходства.
 
Яков ШПИГЕЛЬМАН, 
заведующий сектором международного внутреннего судоходства УкрНИИМФа
 
 



Bst | by Dr. Radut